Rasterfahndung nur bei konkreter Gefahr für hochrangige Rechtsgüter zulässig

Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat der nach den
Terroranschlägen vom 11. September 2001 eingeleiteten Rasterfahndung
nach islamistischen Terroristen Grenzen gesetzt. Eine präventive
polizeiliche Rasterfahndung ist mit dem Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung nur vereinbar, wenn zumindest eine konkrete Gefahr für
hochrangige Rechtsgüter wie den Bestand oder die Sicherheit des Bundes
oder eines Landes oder für Leib, Leben oder Freiheit einer Person
gegeben ist. Als bloße Vorfeldmaßnahme entspricht eine solche
Rasterfahndung verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Daher reichen
eine allgemeine Bedrohungslage, wie sie in Hinblick auf terroristische
Anschläge seit dem 11. September 2001 durchgehend bestanden hat, oder
außenpolitische Spannungslagen für die Anordnung der Rasterfahndung
nicht aus. Vorausgesetzt ist vielmehr das Vorliegen weiterer Tatsachen,
aus denen sich eine konkrete Gefahr, etwa für die Vorbereitung oder
Durchführung terroristischer Anschläge, ergibt.

Die Richterin Haas hat der Entscheidung eine abweichende Meinung
angefügt.

Hintergrund und Sachverhalt:
1. Die Rasterfahndung ist eine besondere polizeiliche Fahndungsmethode
   unter Nutzung der elektronischen Datenverarbeitung. Die
   Polizeibehörde lässt sich von anderen öffentlichen oder privaten
   Stellen personenbezogene Daten übermitteln, um einen automatisierten
   Abgleich mit anderen Daten vorzunehmen. Durch den Abgleich soll
   diejenige Schnittmenge von Personen ermittelt werden, auf welche
   bestimmte, vorab festgelegte und für die weiteren Ermittlungen als
   bedeutsam angesehene Merkmale zutreffen. Die Rasterfahndung spielte
   vor allem bei der Bekämpfung des RAF-Terrorismus in den 1970er Jahren
   in Deutschland eine Rolle. Nach den terroristischen Anschlägen vom
   11. September 2001 führten die Landespolizeibehörden unter Mitwirkung
   des Bundeskriminalamtes eine bundesweit koordinierte Rasterfahndung
   nach islamistischen Terroristen durch. Ziel war insbesondere die
   Erfassung so genannter „Schläfer“. Die Landesämter erhoben Daten
   unter anderem bei Universitäten, Einwohnermeldeämtern und dem
   Ausländerzentralregister und rasterten die Datenbestände nach den
   folgenden Kriterien: männlich, Alter 18 bis 40 Jahre, (ehemaliger)
   Student, islamische Religionszugehörigkeit, Geburtsland. Die
   gewonnenen Daten wurden anschließend mit weiteren, durch das
   Bundeskriminalamt erhobenen Datenbeständen abgeglichen. Die
   Rasterfahndung führte nicht dazu, dass „Schläfer“ aufgedeckt wurden.

   An der Rasterfahndung beteiligte sich auch das Land Nordrhein-
   Westfalen. Im Oktober 2001 ordnete das Amtsgericht Düsseldorf auf
   Antrag des Polizeipräsidiums die Rasterfahndung an. Die Anordnung
   stützte sich auf § 31 des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-
   Westfalen in der Fassung vom 24. Februar 1990 (PolG NW 1990). Nach
   Absatz 1 dieser Vorschrift kann die Polizei von öffentlichen Stellen
   oder Stellen außerhalb des öffentlichen Bereichs die Übermittlung von
   personenbezogenen Daten bestimmter Personengruppen aus Dateien zum
   Zwecke des automatisierten Abgleichs mit anderen Datenbeständen
   verlangen, soweit dies zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für den
   Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder für
   Leib, Leben oder Freiheit einer Person erforderlich ist.

   Die gesetzlichen Voraussetzungen, unter denen eine präventive
   polizeiliche Rasterfahndung angeordnet werden kann, sind in den
   Bundesländern unterschiedlich geregelt und in den letzten Jahren in
   vielen Ländern gemildert worden. Nach mehreren Landesgesetzen ist die
   Rasterfahndung seither auch ohne das Vorliegen einer konkreten Gefahr
   zulässig; die Ermächtigung zur Rasterfahndung ist also zu einer
   polizeilichen "Vorfeldbefugnis" umgestaltet worden. Danach kann die
   Maßnahme etwa bereits dann durchgeführt werden, wenn tatsächliche
   Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass dies zur Verhütung bestimmter
   Straftaten von erheblicher Bedeutung erforderlich ist.*

2. Der 1978 geborene Beschwerdeführer ist marokkanischer
   Staatsangehöriger islamischen Glaubens. Im Zeitpunkt der Anordnung
   der Rasterfahndung war er Student. Seine gegen den amtsgerichtlichen
   Beschluss eingelegten Rechtsmittel waren vor dem Landgericht und dem
   Oberlandesgericht erfolglos. Auf seine Verfassungsbeschwerde hin hat
   der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts festgestellt, dass die
   angegriffenen Beschlüsse den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht
   auf informationelle Selbstbestimmung verletzen. Das Verfahren ist an
   das Landgericht zu erneuter Entscheidung zurückverwiesen worden.<br><br>

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
1. Die angegriffenen Entscheidungen sind auf eine verfassungsgemäße
   Eingriffsgrundlage gestützt. § 31 Abs. 1 PolG NW 1990, der das
   Grundrecht der informationellen Selbstbestimmung beschränkt, genügt
   verfassungsrechtlichen Anforderungen allerdings nur bei einer
   Interpretation, die am Erfordernis einer auf Tatsachen gegründeten,
   konkreten Gefahr festhält.

   a) Die in § 31 PolG NW 1990 geregelte Rasterfahndung dient dem Schutz
      hochrangiger Verfassungsgüter. Mit dem Bestand und der Sicherheit
      des Bundes und eines Landes sowie Leib, Leben und Freiheit einer
      Person, die vor Gefahren geschützt werden sollen, sind Schutzgüter
      von hohem verfassungsrechtlichem Gewicht bezeichnet.

   b) Zum Schutz dieser Rechtsgüter ermächtigt § 31 PolG NW 1990 zu
      Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung von
      erheblichem Gewicht.

      Ein erhebliches Gewicht des Eingriffs ergibt sich bereits aus der
      Reichweite der Befugnis sowie der mit ihr eröffneten Möglichkeit
      der Verknüpfung von Daten aus unterschiedlichen Beständen
      öffentlicher und privater Stellen. Die von der Befugnis erfassten
      Daten sind nach Art und Inhalt nicht eingegrenzt. Die gesondert
      genannten Identifizierungsdaten, also Name, Anschrift, Tag und Ort
      der Geburt stehen zwar im Vordergrund der Rasterfahndung. Hierauf
      beschränkt sich aber die gesetzliche Befugnis nicht. Vielmehr
      können auch alle anderen „für den Einzelfall benötigten Daten“ in
      die Fahndung einbezogen werden. Dementsprechend kann – wie
      vorliegend geschehen – das Ersuchen auf weitere Angaben etwa zur
      Religionszugehörigkeit, Staatsangehörigkeit, zum Familienstand und
      zur Studienfachrichtung erstreckt werden. Hinzu kommt, dass sich
      aus der Zusammenführung und Kombination der übermittelten und
      sonstigen Datenbestände und ihrem wechselseitigen Abgleich
      vielfältige neue Informationen gewinnen lassen. Sie können nach
      Art und Inhalt eine besonders starke Persönlichkeitsrelevanz
      besitzen und Persönlichkeitsbilder ermöglichen. Die Weite der
      Zugriffsbefugnis wird zudem dadurch verstärkt, dass das nordrhein-
      westfälische Polizeigesetz keine Begrenzung des Umfangs der
      erfassten Daten vorsieht. Die Übermittlung kann von allen
      öffentlichen Stellen und Stellen außerhalb des öffentlichen
      Bereichs verlangt werden.

      Die Intensität des Eingriffs ergibt sich auch mit dem Blick auf
      etwaige aus der Rasterfahndung resultierende weitere Folgen für
      die Betroffenen. Die Rasterfahndung begründet für die betroffenen
      Personen ein erhöhtes Risiko, Ziel weiterer behördlicher
      Ermittlungsmaßnahmen zu werden. Dies hat etwa der Verlauf der nach
      dem 11. September 2001 durchgeführten Rasterfahndung gezeigt. Auch
      kann die Tatsache einer nach bestimmten Kriterien durchgeführten
      polizeilichen Rasterfahndung als solche – wenn sie bekannt wird –
      Vorurteile reproduzieren und die betroffenen Bevölkerungsgruppen
      in der öffentlichen Wahrnehmung stigmatisieren.

      Von Bedeutung ist schließlich, dass § 31 Abs. 1 PolG NW 1990
      verdachtslose Grundrechtseingriffe mit großer Streubreite
      vorsieht. Die Vorschrift setzt nicht voraus, dass der Adressat der
      Eingriffsmaßnahme für die Gefahr verantwortlich ist. Es können
      alle Personen einbezogen werden, welche die Auswahlkriterien
      erfüllen, ohne dass es Anforderungen an die Nähe dieser Personen
      zur Gefahr oder zu verdächtigen Personen gibt. Gegenüber den für
      die frühere Rasterfahndung typischen Konstellationen wird die
      Verdachtslosigkeit der Maßnahme noch erhöht, wenn – wie dies bei
      terroristischen „Schläfern“ angenommen wurde – gerade die
      Unauffälligkeit und Angepasstheit des Verhaltens zu einem
      maßgeblichen Kriterium der Suche erhoben wird.

   c) Angesichts des Gewichts der mit der Durchführung einer
      Rasterfahndung einhergehenden Grundrechtseingriffe ist diese nur
      dann angemessen, wenn der Gesetzgeber rechtsstaatliche
      Anforderungen dadurch wahrt, dass er den Eingriff erst von der
      Schwelle einer hinreichend konkreten Gefahr für die bedrohten
      Rechtsgüter an vorsieht. Im Vorfeld einer konkreten Gefahr
      scheidet eine Rasterfahndung aus. Selbst bei höchstem Gewicht der
      drohenden Rechtsgutbeeinträchtigung kann auf das Erfordernis einer
      hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts nicht
      verzichtet werden. Denn der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
      gebietet, dass der Gesetzgeber intensive Grundrechtseingriffe erst
      von bestimmten Verdachts- oder Gefahrenstufen an vorsehen darf.

      § 31 PolG NW 1990 nennt als Eingriffsschwelle die gegenwärtige
      Gefahr. Dies genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die
      Anknüpfung an eine gegenwärtige Gefahr ist jedoch nicht von
      Verfassungs wegen geboten. Unter dieser Voraussetzung würde die
      Rasterfahndung regelmäßig zu spät kommen, um noch wirksam sein zu
      können. Verfassungsrechtlich ausreichend ist es, wenn der
      Gesetzgeber die Zulässigkeit der Rasterfahndung an das Erfordernis
      einer konkreten Gefahr für die betroffenen hochrangigen
      Rechtsgüter knüpft. Vorausgesetzt ist danach eine Sachlage, bei
      der im konkreten Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht,
      dass in absehbarer Zeit ein Schaden für diese Rechtsgüter
      eintreten wird. Eine konkrete Gefahr in diesem Sinne kann auch
      eine Dauergefahr sein. Für die Annahme einer etwa von so genannten
      terroristischen Schläfern ausgehenden konkreten Dauergefahr sind
      allerdings hinreichend fundierte konkrete Tatsachen erforderlich.
      Eine allgemeine Bedrohungslage, wie sie in Hinblick auf
      terroristische Anschläge seit dem 11. September 2001 durchgehend
      bestanden hat, oder außenpolitische Spannungslagen reichen für die
      Anordnung der Rasterfahndung nicht aus. Die der
      Gefahrenfeststellung zugrunde gelegten Annahmen und
      Schlussfolgerungen müssen vielmehr auf weiteren konkreten
      Tatsachen beruhen, etwa solchen, die auf die Vorbereitung oder
      Durchführung terroristischer Anschläge hindeuten.

2. Die angegriffenen Entscheidungen genügen den verfassungsrechtlichen
   Anforderungen nicht. Sie beruhen auf einer diesen Grundsätzen
   widersprechenden ausweitenden Auslegung des § 31 Abs. 1 PolG NW 1990.
   Sie lassen außer Acht, dass die Verfassungsmäßigkeit der Anordnung an
   das Vorliegen zumindest einer konkreten Gefahr gebunden ist und der
   dafür geforderte Grad der Wahrscheinlichkeit einer
   Rechtsgutverletzung nicht nur mit Rücksicht auf die Größe eines
   möglichen Schadens, sondern auch im Hinblick auf die Schwere des
   Eingriffs und die Eignung der Maßnahme zu seiner Abwehr zu bestimmen
   ist. Demgegenüber hat das Landgericht es schon für hinreichend
   erachtet, dass „die Möglichkeit eines besonders gravierenden
   Schadenseintritts nicht ausgeschlossen“ ist, und das
   Oberlandesgericht will eine nur „entfernte Möglichkeit eines
   Schadenseintritts“ ausreichen lassen. Sind – wie das
   Oberlandesgericht für die damalige Situation ausführt – „konkrete
   Anzeichen für Terroranschläge in Deutschland nicht bekannt“, sondern
   besteht lediglich eine auf Vermutungen beruhende „Möglichkeit solcher
   Anschläge“, dann handelt es sich bei der dennoch durchgeführten
   Rasterfahndung um eine Maßnahme im Vorfeld der Gefahrenabwehr, nicht
   aber um die Abwehr einer konkreten Gefahr.

Die Entscheidung ist zu 2. mit 6 : 2 Stimmen, im Übrigen einstimmig
ergangen.

Sondervotum der Richterin Haas:
Mit der Senatsmehrheit hält die Richterin Haas § 31 Abs. 1 PolG NW 1990
für verfassungsgemäß, wenn auch aus anderen Gründen. Der Staat
gewährleiste mit der Sicherheit zugleich auch die Freiheit des
Einzelnen; denn Sicherheit sei Grundlage der Freiheit und deshalb Teil
derselben. Demgegenüber seien die zur Stärkung der Freiheit durch die
Rasterfahndung notwendigen Eingriffe in Grundrechte der Betroffenen, die
wie alle anderen Personen auch von eben dieser Freiheitssicherung
profitieren, von nur geringem Gewicht. Die Maßnahme der Rasterfahndung
sei ein Eingriff von minderer Intensität schon deshalb, weil nur solche
Daten erfasst und abgeglichen würden, die bereits vom Betroffenen
offenbart und in Dateien mit seiner Kenntnis gespeichert worden seien.
Anders als die Senatsmehrheit sieht Richterin Haas jedoch keinen Grund,
die Auslegung und Anwendung des § 31 Abs. 1 PolG NW 1990 durch das
Oberlandesgericht verfassungsrechtlich zu beanstanden. Das
Oberlandesgericht sei zu Recht von einer hinreichenden
Tatsachengrundlage für eine terroristische Gefahr ausgegangen.
Angesichts der Bedrohungslage für eine Vielzahl unschuldiger Menschen
sei es von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, dass das
Oberlandesgericht hier dem Interesse des Betroffenen wie dem aller
Bürger an der Gewährleistung von Sicherheit und Freiheit ein höheres
Gewicht zugemessen hat als den von dem Beschwerdeführer hinzunehmenden
Beeinträchtigungen. Abschließend merkt Richterin Haas noch an, dass die
Senatsmehrheit mit ihrer Festlegung auf die konkrete Gefahr als
Einschreitschwelle der Rasterfahndung über den vom Fall her gebotenen
Prüfungsumfang hinausgegangen sei. Der Rechtsstaat erfahre durch die
Entscheidung keine Stärkung, sondern die von der Senatsmehrheit
formulierten Voraussetzungen an die Rasterfahndung machten den Staat
gegenüber drohenden Terrorangriffen wehrlos.

* Eine solche Ermächtigung zu Vorfeldmaßnahmen kennen
  beispielsweise Baden-Württemberg (§ 40 PolG), Bayern (Art. 44 BayPAG),
  Hamburg (§ 23 PolDVG HA), Hessen (§ 26 HSOG), Rheinland Pfalz (§ 38
  POG), Sachsen-Anhalt (§ 31 LSA), Thüringen (§ 44 PAG).